1.- INTRODUCCIÓN
Al promediar 2013 se profundizó la tendencia negativa que caracteriza el funcionamiento del sector energético argentino. Las caídas productivas de petróleo y gas natural acentuaron su ritmo de declinación, y la calidad y confiabilidad del abastecimiento eléctrico es cada vez más crítica. Como consecuencia, continúa acelerándose el incremento de las importaciones y de los subsidios energéticos, que afectan a la economía toda.
Los Ex Secretarios de Energía alertamos sobre las características de este fenómeno en forma unificada y coordinada desde 2009; nuestros informes fueron ampliamente difundidos por la prensa y están a disposición del público en el sitio exsecretarios.com.ar.
Varios son hoy los temas que afectan el funcionamiento energético que ameritan que la Agenda Política ponga foco sobre los mismos. El gobierno debe cambiar el rumbo de la política energética y la oposición debeasumir en sus propuestas de campaña la prioridad de una política alternativa para superar la crisis energética. La oposición tiene que estar dispuesta a abrir el debate a fondo con el Gobierno.
La vulnerabilidad energética argentina es evidente. Para el Gobierno el déficit energético se ha transformado en un serio escollo político, pero para las fuerzas opositoras que se hagan cargo del futuro gobierno, la superación del problema heredado impondrá acuerdos en torno a políticas de estado.
Pensando en las decisiones que el futuro inmediato demandará a un nuevo gobierno en el tema energético, destacamos en este documento seis aspectos críticos del presente que agravan los condicionamientos de una futura gestión:
1) La falta de un plan estratégico para el sector; 2) Los sobrecostos de obras públicas y de las importaciones energéticas; 3) Los anuncios de compra de nuevas centrales nucleares; 4) las implicancias del acuerdo YPF – Chevron; 5) La inviabilidad económica y financiera generalizada de las empresas de servicios públicos del sector; 6) la adjudicación no transparente de las obras hidroeléctricas sobre el río Santa Cruz.
2.- LOS DESTINATARIOS DEL PRESENTE DOCUMENTO
Si bien este documento está dirigido a todos los ciudadanos, consideramos como destinatarios prioritarios al Gobierno nacional y a las fuerzas políticas dela oposición. Es fundamental que el gobierno se avenga a una discusión ampliade la cuestión energética, y que la oposición comprenda que el tema energético debe formar parte indisoluble de cualquier Agenda política de la Argentina en los próximos 20 años.
También son destinatarios especiales del presente documento todos aquellos que compartan la preocupación de este grupo por la necesidad de construir consensos básicos en otros grandes desafíos que la Argentina tiene pendientes (inserción internacional, educación, políticas sociales, salud, infraestructura, seguridad, defensa, etc.) Deseamos que nuestra labor sea constructiva para que ex funcionarios de otras áreas de las distintas administraciones de la democracia también puedan establecer puentes de diálogo y abordar los problemas y las soluciones con visión de largo plazo. Urge restablecer los mecanismos de transacción entre las urgencias del presente y las restricciones de un futuro que se nos vino encima. La Argentina que viene aguarda los acuerdos básicos que traduzcan políticas de Estado.
3.- TEMAS URGENTES DE LA AGENDA ENERGETICA QUE AGRAVAN LA SITUACIÓN DEL SECTOR Y CONDICIONAN LA FUTURA GESTION
3.1- FALTA DE UN PLAN ESTRATÉGICO
Argentina carece de un Plan Estratégico Energético. En este contexto el futuro aparece altamente comprometido en lo técnico, en lo económico, y en lo financiero. La Argentina es hoy un país dependiente en materia energética y esa dependencia complica la viabilidad económica en el presente y condiciona los planes futuros para alcanzar el desarrollo económico y social. La sociedad en general, y los agentes económicos en particular, carecen de respuestasorientadoras por parte del Estado respecto al futuro energético. Por eso, Gobierno y oposición deben abrir un debate sobre la estrategia energética para las próximas dos décadas.
Solicitamos al gobierno que tome la iniciativa de presentar un Plan Energético Nacional en 90 días. Ese Plan deberá ser analizado por el Congreso y deberá requerirse el pronunciamiento de la Universidades Nacionales y de las organizaciones empresarias y gremiales.
3.2- LOS ANUNCIOS DE LA COMPRA DE CENTRALES NUCLEARES
Por falta de un plan energético que traduzca mínimos consensos resultaimprovisado y preocupante el anuncio del Ministro de Planificación Federal, Inversión pública y Servicios de la Nación, respecto a la construcción de nuevas centrales nucleares por un monto de US$ 42.000 millones en los próximos 10 años, sin que se conozcan los estudios ni los recursos que permitan analizar la factibilidad del proyecto.
Es imperativo que el Poder Ejecutivo haga conocer la información en que se sustenta este plan, cuya ejecución además de los cuantiosos recursos mencionados, requerirá tiempos prolongados que superarán largamente los dos años de gestión que restan al gobierno.
¿A qué se debe este furor por dejar cerrados este tipo de contratos que van a comprometer varias gestiones de gobierno? ¿Qué estudios fundamentan, y en qué “política de Estado” se inscriben estas decisiones?
Es oportuno entonces, reclamar al Ministerio de Planificación Federal quetransparente la información sobre los siguientes puntos:
1) Confirmación o rechazo de los trascendidos periodísticos sobre una próxima licitación de cuatro centrales nucleares por un valor de 16.000 millones de US$ como parte de un plan nuclear que tiene un costo de 42000 millones de US$, que se extiende hasta el 2023. En caso afirmativo habría necesidad de conocer las previsiones de financiamiento para ese nivel de inversiones.
2) También se requiere información respecto al módulo de potencia de cada uno de los reactores y su emplazamiento. Si se han hecho los estudios ambientales pertinentes y si hubo audiencias públicas. El precio estimado del kWh a entregar al sistema.
3) Información adicional sobre la existencia o no de un Plan Nuclear; y en ese caso, sobre sus componentes principales y sus costos asociados (nuevas centrales nucleoeléctricas; instalaciones mineras; fábricas de elementos combustibles; etc.); y si estas obras cuentan con estudios de pre factibilidad que demuestren la viabilidad técnica; económica; financiera y ambiental de cada una de ellas.
4) Información sobre el proveedor de combustible para el caso de que las centrales a licitar utilicen uranio enriquecido.
5) Información sobre el programa de producción nacional de agua pesada en los próximos 5 años.
6) Información sobre la fecha de entrada en servicio comercial de la Central Nuclear de Atucha II, y la fecha prevista de la primera puesta a crítico de dicha central.
7) Información sobre la fecha de inicio de las obras de la extensión de vida útil de la Central Nuclear de Embalse y el costo y fuentes de financiamiento de esas obras. Cronograma de obras y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) con las audiencias públicas correspondientes.
3.3- EL ACUERDO YPF- CHEVRON
El acuerdo entre YPF y CHEVRON firmado el 16 de julio pasado y el decreto del poder ejecutivo 929 publicado en el Boletín Oficial el 15 de julio pusieron este tema en el centro del debate público.
Lo primero que debe puntualizarse es que se desconoce el texto del acuerdo porque YPF y CHEVRON lo han mantenido en secreto como si se tratara de un acuerdo entre dos empresas privadas. En realidad, siendo hoy YPF una empresa controlada por el Estado (51% de sus acciones), las reservas de una negociación entre partes deberían ceder por razones de interés público. Lo que sería admisible para un contrato entre partes privadas, no lo es para un contrato en el que YPF es parte, sobre todo tratándose de un caso piloto y de un tema tan trascendente como la explotación de los hidrocarburos no convencionales de Vaca Muerta.
Hacemos notar que la ley que regula la explotación de los hidrocarburos en la Argentina es la 17-319. Esa ley, de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución del 94 y a ley 26.197 (“ley corta”) es aplicada por las provincias en sus respectivos territorios. Siendo que la ley de hidrocarburos tiene vigencia en todo el territorio de la Nación, toda disposición sobre la explotación de hidrocarburos que no se adecue a sus disposiciones son nulas (art. 79 incisos c) y d) de la ley).
De acuerdo a la ley vigente, que en este caso tendrá que ser aplicada por la Legislatura neuquina, las concesiones petroleras se regulan por lo dispuesto en los artículos 27 a 38 de la misma. Esas concesiones son “temporales” y duran 25 años y pueden ser extendidas una sola vez por 10 años más, siempre y cuando el concesionario haya dado fiel cumplimiento a todos sus compromisos (art.35).
En el caso de Loma de La Lata esa prórroga ya fue otorgada en el año 2000 y, por lo tanto, la concesión en esas áreas tiene plazo de vencimiento improrrogable. Al vencimiento de dichos plazos las áreas deben ser revertidas al estado sin cargo.
Es procedente puntualizar también que el concesionario (YPF), según lo dispuesto en el artículo 31 de la ley “está obligado a efectuar, dentro de plazos razonables, las inversiones que sean necesarias para la ejecución de los trabajos que exija el desarrollo de toda la superficie abarcada por la concesión”. Esto significa que YPF en los 12000 Km2 que posee concesionados en Vaca Muerta debe hacer antes del vencimiento de su plazo de concesión improrrogable “todas las inversiones necesarias” para el desarrollo completo del área. Y, muy importante, la provincia de Neuquén como autoridad de aplicación, debe controlar que estas inversiones se realicen en ese plazo. De lo contario esas área deberían ser revertidas.
Con las observaciones precedentemente señaladas, consideramos procedenteque YPF y CHEVRON firmen un contrato o convenio para desarrollar en forma conjunta un proyecto piloto en un área de 390 km2 en la zona de su concesión vigente en Vaca Muerta; sin embargo creemos que es improcedente desglosar esas áreas y otorgar sobre las mismas nuevas concesiones a 25 años, prorrogables por 10 años (35 años). Esto estaría contrariando a la propia ley de hidrocarburos en los artículos 27 a 38 y, por lo tanto, sería nulo en los términos del artículo 79 de la misma.
Creemos en la potencialidad de los recursos no convencionales y particularmente en los de la formación de Vaca Muerta, pero también de otras rocas generadoras en las provincias argentinas. Sin embargo, aconsejamos proceder con cautela en la generación de expectativas públicas porque estamos hablando de recursos técnicamente recuperables y no de reservas probadas. Creemos que si esos recursos pasan a ser reserva comercialmente aptas deben ser explotados. Esa explotación debe ser racional y ambientalmente sustentable. Las inversiones que será necesario realizar para llevar adelante la explotación de los hidrocarburos exceden en mucho la capacidad de las empresas que operan en Argentina. Se debe convocar a las empresas locales e internacionales públicas o privadas, en igualdad de condiciones, con absoluta transparencia, y en un marco de políticas que habiliten opciones y permitan a la Argentina y a YPF negociar en condiciones de fortaleza. De allí la necesidad de los consensos que articulen, en lo posible, una política alternativa de largo plazo, que se traduzca en una política de Estado.
Esa política requerirá de una nueva Ley de Hidrocarburos que reemplace a la ley 17319, y que contemple, entre otros capítulos, un régimen especial de tratamiento de los recursos no convencionales.
3.4- LA INEFICIENTE IMPORTACIÓN ENERGÉTICA Y SUS GRANDES SOBRECOSTOS
Por las razones precedentemente apuntadas, la Argentina ha pasado de ser un país autosuficiente en materia energética a ser un país fuertemente dependiente del exterior para abastecer una demanda creciente. Se estima que 2013 finalizará con una importación récord de alrededor de más de 13.000 millones de US$.
Las importaciones energéticas no fueron anticipadas por la actual administración con la infraestructura apropiada para hacer las compras en forma eficiente y transparente. Argentina paga en sus importaciones importantes sobreprecios que deberán ser objeto de especiales auditorías técnicas.
No haber construido a tiempo infraestructura portuaria y de almacenamiento y regasificación hizo que nuestro país hoy sea un importador ineficiente y poco competitivo y transparente de gas natural licuado (GNL). Vaya como ejemplo que nuestras importaciones de GNL son realizadas a precios cercanos a los 17 US$/MBtu, cuando otros países importadores de la región lo hacen a precios notoriamente inferiores (vg. República Dominicana, con valores cercanos a los 10 US$/MBtu).
Un caso similar se produce en la importación de combustibles líquidos derivados del petróleo fundamentalmente para la generación eléctrica.Es una paradoja que se exporte petróleo crudo y se importen productos refinados en cantidades cada vez mayores; es un contrasentido que nuestro país, que tiene una gran riqueza hidroeléctrica no aprovechada, haga mayor uso de energía termoeléctrica, generada ineficientemente con grupos pequeños que consumen combustibles líquidos importados.
Es también una señal de alerta que nuestros vecinos, Uruguay y Brasil, hagan uso intensivo de la energía eólica con precios inferiores de instalación a los vigentes en nuestro país. La utilización del viento es una forma de mejorar la calidad del medio ambiente y al mismo tiempo evitar la sangría importadora que nos agobia.
3.5- EL QUEBRANTO GENERALIZADO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DEL SECTOR ENERGÉTICO
Los Ex Secretarios de Energía ya hemos tratado este importante tema en varias oportunidades. El congelamiento tarifario desde 2003 hasta el presente; unido a un proceso inflacionario real que impacta en salarios y en todos los costos, ha llevado a la totalidad de las empresas prestadoras de servicios energéticos a una situación de quebranto económico que en algunos casos incluye la propia cesación de pagos.
Ningún sistema puede funcionar eficientemente con empresas al borde de la quiebra. Este resultado generalizado es producto del incumplimiento de la legislación vigente por parte del Gobierno.
Sin embargo se trata de un arma de doble filo. Primero porque obliga al Gobierno a transferir enormes subsidios a las empresas para evitar su paralización que, de producirse, llevaría de inmediato al colapso económico y social. Esos subsidios energéticos –cuando computan todos los rubros- han llegado a crecer hasta representar el 4,0% del PBI. Una cifra de magnitud de recursos públicos que podría tener un mejor uso en otras áreas de la infraestructura y en el gasto social.
El subsidio energético indiscriminado y no focalizado en la población careciente, constituye un gasto regresivo desde el ángulo distributivo que favorece la ineficiencia global y la corrupción por vía de los mayores costos de las obras contratadas por las instituciones gubernamentales. La recomposición gradual de precios y tarifas (con una tarifa social focalizada) sigue siendo postergada por especulaciones políticas cortoplacistas. Mientras tanto, la energía importada paga precios internacionales que complican las cuentas externas, y los subsidios indiscriminados se financian con emisión inflacionaria que perjudica a todos los asalariados.
3.6- LA CONSTRUCCIÓN DESORDENADA DEL EQUIPAMIENTO ENERGÉTICO Y LOS MAYORES COSTOS DE LAS OBRAS ANUNCIADAS
Por último, queremos advertir sobre lo que consideramos una mala praxis de la acción gubernamental en el área energética en los últimos 10 años. Nos referimos a la costumbre muy poco exitosa para la actual gestión de lanzar obras públicas sin los estudios técnicos económicos financieros y presupuestarios que aseguren la viabilidad de los emprendimientos.
Es común que el gobierno haga anuncios que nunca se concreten; esto es lo que ocurre por ejemplo con el gasoducto de Noreste Argentino (GNEA) anunciado en el 2004 y todavía no comenzado. Esto ocurre siempre con los proyectos inmaduros o deficientemente evaluados que luego derivan en un alto costo que debe pagar la sociedad toda.
El gobierno ha abusado en estos años de modos de ejecución basados en la adjudicación directa de obras que generalmente recae en los mismos grupos empresarios, cuya experiencia en este rubro era desconocida hasta 2003. Los costos de obras energéticas realizadas con estas metodologías debe ser objeto de auditorías integrales.
Nos preocupa en forma particular la inminente adjudicación de las obras hidroeléctricas del río Santa Cruz cuya factibilidad real en las actuales circunstancias nadie conoce; como tampoco se sabe cómo se repagarán.
Solicitamos al Gobierno que transparente los estudios de factibilidad integrales que demuestren la viabilidad de estas obras en las actuales circunstancias.
La sociedad debe exigirle al gobierno que, a dos años de concluir su mandato, no comprometa más el futuro del país con decisiones carentes de fundamentación técnica y económica.
Firmado:
Emilio Apud; Julio César Aráoz; Enrique Devoto; Roberto Echarte; Alieto Guadagni; Jorge Lapeña; Daniel Montamat; Raúl Olocco.